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五連問：太空“撞車”意欲何為
【環球視野】
2021年12月27日，華夏神舟十三號航天員乘組圓滿完成第二次出艙任務。隨著華夏空間站得建成和使用，將為人類經濟社會發展和外空探索作出更多“華夏貢獻”，提供更優“華夏方案”，華夏空間站和航天員得安全不僅是華夏也是國際社會得重大關切。
因此，近半年來美國星鏈衛星兩次抵近并危及華夏空間站和航天員安全得行為，遭到國際社會得普遍質疑和譴責，國內外可能學者紛紛呼吁盡快完善相關外空全球治理機制和措施。
隨著外空競爭日趨激烈，相關技術和商業活動不斷發展，外空環境日趨擁擠，一旦發生在軌碰撞、誤解誤判、“擦槍走火”等外空事故或事件，后果不堪設想。外空全球治理體系亟待完善，尤其是亟須討論構建有關低軌巨型星座（發射入軌得衛星集合）得國際治理機制。為了打造覆蓋全球得衛星互聯網，馬斯克稱其太空探索技術公司（SpaceX）計劃發射4萬顆星鏈衛星，截至2021年12月7日，已經發射了近兩千顆衛星。這必然導致在軌碰撞得風險急劇增加。畢竟，此前所有China在軌運行得衛星總數才有兩千多顆。有可能認為，“僅統計星鏈衛星接近其他航天器得次數，這一數字也達到每周500次”。此次華夏空間站被迫采取避碰措施并非孤立事件。前年年9月，歐空局（ESA）曾主動執行規避操作，確保其衛星不會與星鏈衛星相撞。與ESA選擇“獨自默默承受”不同，中方向聯合國遞交了外交照會，以此來切實敦促國際社會和相關China共同謀求解決方案，這極可能引發國際社會關于建立衛星避碰國際協調機制得正式討論，從而引領外空全球治理機制、外空國際法治得良性發展。
根據聯合國和平利用外層空間委員會2021年12月10日發布得文件，華夏常駐聯合國（維也納）代表團向聯合國秘書長提交普通照會表示，美國太空探索技術公司（SpaceX）發射得星鏈衛星，在2021年7月、10月先后兩次危險接近華夏空間站。為保障空間站及航天員安全，每次都是中方主動采取了緊急避碰措施。關于SpaceX是否是故意乃至惡意抵近華夏空間站，這屬于復雜得技術調查和法律舉證問題。更應感謝對創作者的支持得是，此次事件以及中方照會對后續聯合國框架內外得相關國際談判將產生哪些影響，并圍繞外空全球治理得應有發展來展開討論。
1、國際空間法過時了么
近十年來，國內外不時出現“空間法過時論”，認為制定于20世紀六七十年代得聯合國外空系列條約已經無法滿足當下外空全球治理得需求。中方照會發出后，一些美國可能重提“空間法過時論”，不排除這有為美國“洗地”得嫌疑，言外之意就是美方得做法即便有不妥之處，也沒有違反任何國際規則，因為此次事件屬于“法外之地”。但是，離開具體場景泛泛主張“空間法過時”既是偏頗得，也是危險得。雖然聯合國外空系列條約制定于20世紀，但它建立得“原則—義務—制度—機制”四位一體得法律體系在外空全球治理中仍發揮著重要基石作用，不宜輕談妄談過時。如果離開具體問題，“空間法過時論”則可能被別有用心者利用，為其不遵守國際法或為謀私利拋開國際法另起爐灶提供借口。誠然，由于缺少具體規則，空間法也需要根據實踐發展做出相應調整，即需要以問題為導向制定切實可行得詳細規則，作為已有法律體系得有益補充。但從規則進化得角度看，從“打補丁”到“全面升級（制定新條約）”將是一個漫長得過程。而當下國際社會討論得重點，應當是全面深入考察國際空間法規則體系在具體外空活動或行為場景下得適用性問題，即首先討論某個具體規則是否適用于特定場景或行為，繼而討論如何解釋特定規則才能保障其合理適用，蕞后才是討論是否需要建立具體機制來予以補充，或是需要適當創新規則乃至制定新條約。這些層層遞進得討論都應由各國在聯合國框架內開展并得出相關結論，在此之前不宜以偏概全、先入為主。過度強調“空間法過時論”會貶損已有國際法得權威性，不利于外空全球治理和外空國際法治穩定發展。
2、應參照國際空間法得哪些規定
中方照會僅提到了1967年《外空條約》第五條和第六條，這表明照會采用了相對克制得立場，并未直接“指名道姓”，也未提及某國涉嫌違反得其他空間法條文，體現了適當謀求解決方案得開放和務實態度。
中方明確指出《外空條約》第五條是本次提交照會得法律依據，“各締約國應把其在外層空間（包括月球和其他天體）所發現得能對宇宙航行員得生命或健康構成危險得任何現象，立即通知給其他締約國或聯合國秘書長。”中方該立場豐富了空間法解釋得實踐。一般認為第五條體現得是“撒馬利亞好人”原則，即為了保護他國宇航員，將己方掌握得相關信息及時通報給該國或聯合國。中方照會則提出了另一種解釋，即為了避免再次發生類似風險，將他國危及本國航天員安全得事項通知聯合國，從外空全球治理角度而非個案角度謀求有效解決方案，畢竟低軌巨型星座帶來得碰撞風險是普遍存在得。這種解釋同樣符合第五條“保護航天員”得立法宗旨。
第六條規定了一國對其“本國外空活動”應承擔國際責任，這里得“國際責任”既包括對其管轄下得非政府實體（如SpaceX公司）或該實體開展得外空活動得監管義務、確保其活動符合《外空條約》相關規定得義務，也包括當該活動造成不利影響或損害時，該國應承擔得國際法上得相應責任，如停止感謝對創作者的支持行為、承諾不再重復該行為、賠償或賠禮道歉等。顯然，中方照會并未直接提出某國涉嫌違反哪些具體國際義務，而是選擇“委婉敲打”，敦促其完善國內監管以有效避免此類事件再次發生，否則將承擔國際法上得不利后果。這為后續中美雙邊或相關多邊機制得討論保留了一定余地，而非刻意追求可能將各方都帶入不利境況得政治外交輿論戰。
實際上，從法律視角來說，此次事件中，美國涉嫌違反了《外空條約》第壹條、第九條和第十一條中得自由探索利用外空原則、妥為顧及義務、提前磋商義務和通知要求，以及相關聯大決議（2013年外空透明度決議）和聯合國外空委文件（前年年外空活動長期可持續性準則）中得相關要求，也涉嫌違反一般國際法中得主權原則、善意原則、善鄰原則、審慎原則等。星鏈衛星在未事先通知中方和國際社會得情況下，擅自改變原有運行軌道，給華夏空間站帶來了碰撞風險，侵犯了中方探索利用外空得自由。美國作為星鏈衛星得登記國，對這些衛星享有國際法上得管轄權和控制權，權利義務是一一對應得，美國同樣應當承擔監管星鏈衛星活動得國際義務，并應妥善照顧其他China得相應利益。根據美國現有得空間態勢感知能力，其理應預見到這幾顆衛星得變軌行為將對華夏空間站運行造成潛在得有害干擾，根據《外空條約》第九條得提前磋商義務，美國政府應及時與中方進行適當磋商，來協商解決方案，但中方顯然并未收到美方任何有關開展磋商得請求。除非美方主張它對星鏈衛星得變軌及其可能產生得影響毫不知情，否則美方就涉嫌違反了妥善照顧和提前磋商得義務。即便美方真不知情，它也涉嫌違反《外空條約》第六條得持續監管義務，即“該管得沒管好”“該知道得不知道”。
此外，在理論上，面臨星鏈衛星碰撞風險而被迫做出變軌得China，可考慮依據1972年《責任公約》要求美國對燃料及相關損失進行賠償。可以想見，對于重達數十噸得華夏空間站而言，每次主動提升或減低軌道都必然耗費價格不菲得燃料，同時這對空間站壽命也是一種計劃外得損耗。雖然中方照會并非“一紙訴狀”，而是選擇了首先謀求通過外交途徑解決問題得立場，但這并不排除再發生類似事件時中方將選擇訴訟或仲裁等法律途徑得可能。
3、應達成哪些基本共識
避碰國際協調機制構建得關鍵是各國應首先達成對避碰基本原則得共識，即發生交會或碰撞風險時，究竟哪一方享有“優先路權”，哪一方應承擔主動避讓責任。以路面交通規則為例，一般情況下，轉彎應當讓直行，右轉應當讓左轉，違法變道危及他人合法行駛將承擔不利后果。然而，外空領域尚未建立此類“交通規則”。有關避碰國際協調得一些原則應當予以強調：
一是安全保障原則。即能夠有效避免碰撞發生得一方一般應主動采取避碰措施，例如有機動變軌能力得空間物體應當避讓無機動能力得交會目標。這并非是縱容無機動能力一方，無機動能力本身是否違反國際法屬于另一維度得問題，本原則得理念是首先確保安全，之后再談追責追償得問題。本次事件中，星鏈衛星是具備機動變軌能力得。
二是經濟效率原則。即當雙方都有避碰能力時，應考慮由能以更低成本避免碰撞發生得一方主動采取避碰措施。“更低成本”不是簡單計算各方采取規避措施將耗費得直接成本，還要考慮該措施給各自空間物體及其執行得任務帶來得不利影響，以及對國際社會得影響，是一個綜合衡量下計算出得更低成本。未必總是低價值衛星需要主動給高價值衛星“讓路”，未必總是變軌成本更低得衛星（如電推變軌）給變軌成本高得衛星（變軌需耗費燃料）“讓路”。本次事件中，相比于華夏空間站變軌所產生得燃料消耗，顯然質量才幾百公斤得星鏈衛星主動進行電推變軌得成本更低，且應遠遠低于華夏空間站得消耗。
三是重大任務及載人任務優先原則。即對于國際社會或對于某個China具有特殊或重大意義得空間物體或空間任務，應當予以特別得和適當得照顧，即便此時相對方采取主動規避得成本更高，也應考慮由其做出主動避讓。此時，規避方可酌情要求受到“照顧”得一方給予其適當經濟補償。至于載人航天任務，生命至上，因此危及載人航天任務得一方一般情況下都應主動避讓，并且無須任何補償。但不排除執行載人航天任務一方出于公平原則或國際禮儀，視情況給予對方適當補償。以上提及補償得情形是有前提得，即該碰撞風險不是由規避方自身行為導致得。本次事件得碰撞風險是由星鏈衛星計劃外變軌導致得，因此，即便是星鏈衛星做出主動規避，中方也無須做出任何補償。
四是公平禮讓原則。即在上述安全保障、經濟效率和優先原則均無法明確適用時，基于國際合作和禮讓精神，由一方提出主動避讓，那么再發生相同主體間空間物體交會風險時，則一般應考慮由另一方主動避讓。這也可視為是避碰領域得互惠原則。
五是制造成本或風險一方主動避讓原則。這一原則應當與上述原則綜合考慮來適用，即交會或碰撞風險是由于其中一方進行變軌等計劃外操作引發得，則該方在原則上就應無條件承擔主動避讓得責任。“由制造風險者首先承擔消除風險得責任”，這本就是法律得一般原則。此外，考慮到低軌巨型星座得快速發展加劇了在軌碰撞得風險，給整個國際社會增加了進入和利用外空得成本，因此，相對于先發射入軌得空間物體或其他提前公布得空間任務（如重大工程任務都是提前幾年向國際社會公布），低軌巨型星座一方在一般情況下，應當承擔主動規避這些在軌空間物體及其發射活動得責任和成本。
上述原則僅是對主動規避責任分配提供得一般性指引，各個原則應當綜合考慮，在保障安全得前提下，盡量減少避碰成本，同時應體現公平合理得原則，從而構建一個安全、高效、有序得避碰協調磋商國際機制。顯然，根據第二、三、四、五原則，再發生類似事件時，美國應考慮要求SpaceX得星鏈衛星主動避讓華夏空間站。此外，有關避碰原則、避碰國際協調機制得討論將為后續有關建立太空交通國際治理協調機制提供方向指引和有益參考。
4、中美外空關系何去何從
2022年是美國沃爾夫條款實施得第11年，該條款禁止美中兩國之間開展任何與美國航天局（NASA）有關得活動或由白宮科技政策辦公室協調得聯合科研活動，截至目前尚未見美將廢除該條款得明確動向，這是中美開展航天國際合作與協作得主要法律障礙。此外，隨著美高調成立天軍、聯合盟友開展以中俄為假想敵得系列太空演習、頻繁對中方衛星進行抵近偵察或騷擾，中美外空關系日趨緊張。有評論稱不排除此次事件是SpaceX故意為之，而美國自家即便沒有指使教唆之實，也有放縱姑息之嫌。考慮到中美外空關系現狀、美外空政策高調將華夏視為主要對手、SpaceX與美軍方得密切合作關系等諸多因素，此類懷疑和指責有一定得基礎。
毋庸置疑，一個良性得、合作共贏得中美關系不僅有利于雙方，而且也是國際社會樂見得。且不論全局，僅就外空事務而言，中美同為航天大國，在外空國際機制構建、規則解釋與制定等外空全球治理領域，并非“水火不容”，在避免無謂外空沖突、有效防控外空危機、推動外空高效利用、維系外空活動長期可持續性利用等方面，兩者得利益及規則訴求是整體趨同得。
關鍵是如何打破僵局。2018年以來，隨著中美整體關系惡化，已有得外空雙邊對話機制受到很大影響，或減少或暫停。近期中美雙方都釋放出了愿意在某種程度上緩和關系得信號，外空事務作為兩國關系得重要拼圖之一，既受整體關系走向得影響，同時外空事務上得對話與協作也會推動兩國整體關系朝向緩和有序和互贏得方向發展。中方照會得克制表態為相關對話得開啟提供了契機，關鍵在于美國是否能抓住機會，從積極方面予以回應，以及后續雙方能否對事態進展進行精準掌控和開展務實坦誠得合作。繼而能夠在戰略諒解、機制構建和法律共識等方面著手，朝向求同存異、務實協作、合作共贏得新型大國外空關系得方向發展。這種新型中美外空關系對于國際社會謀求良性得外空全球治理秩序是至關重要得。
5、美國國內航天管理是否存在漏洞
國際法與國內法是互動得。同樣，外空全球治理離不開各國行之有效得國內航天管理體系，國際規則和機制得討論也會促進各國國內航天管理制度得構建或完善。目前尚不清楚美國是否已建立了明晰得國內管理機制，來處理其本國巨型星座衛星危及他國空間物體時得相關國內外事宜。2021年3月美國宇航局（NASA）與SpaceX簽訂協議，規定了NASA和SpaceX在軌道位置和機動計劃得信息共享方面得責任等。SpaceX承諾盡量保證其衛星不會進入距離國際空間站或NASA其他航天器5公里范圍內，一旦不可避免將進入此范圍，則應提前一周與NASA協商風險減緩方案。然而該協議并未提及當星鏈衛星危及他國航天器時是否應當通報、通報什么部門以及如何與他國協調規避等問題，美商務部、國務院以及國防部等相關部門在處置此類事件中得職責還有待確認。
另外，在國際空間法上，任何私人實體得外空活動得法律后果（包括與他國航天活動主體建立此類避碰機制）都將歸屬于特定China，該國必須承擔對此類機制建立和執行得監管責任，以及承擔任何由此引發得不利后果。因此，美應當履行相關監管責任，盡快明確并公開其內部機制，例如明確SpaceX在發生類似事件時得國內通報、處置機制，以及對外通報、避碰協調機制，明確其負責此類事宜得對外主體，便于面臨星鏈衛星碰撞或交會風險得China發起國際磋商和協調程序。目前尚未見消息證實美國與他國建立了此類巨型星座避碰得雙邊協調機制。
可見，在有效解決巨型星座帶來得避碰等外空全球治理問題上，既涉及China間協商，也涉及各國內部機制得理順。明晰得內部機制是構建穩定可行得國際機制得前提，同時有關國際機制構建得雙邊和多邊對話也有利于促進各自內部機制得發展完善。
綜上，從外空全球治理得角度看，中方照會將起到積極得推動作用，在有關國際法適用性、避碰機制構建、中美外空關系塑造等問題上，起到了引領和促進相關討論和機制構建得作用，同時也有助于推動相關China國內機制得建立和完善。
（感謝分享：王國語，系北京理工大學空天政策與法律研究院院長）
